Desentralisasi Fiskal & Pengaruh Kebijakan Pajak Terhadap Persaingan Antar Pemerintah Daerah #1

Desentralisasi fiskal merupakan wujud dari demokratisasi perpajakan. Pajak dalam relasi negara dan rakyat memunculkan wacana dan diskursus seputar demokratisasi perpajakan tersebut. Gagasan demokrasi perpajakan menurut Edi Slamet Irianto[1], penting dikemukakan dengan alasan:

1. Semakin terbukanya iklim politik dan perkembangan pasar bebas
2. Meningkatnya kesadaran politik masyarakat menuntut adanya transparansi dalam pengelolaan pajak
3. Menguatnya sistem ekonomi yang demokratis.

Sejumlah aspek yang menjadi ukuran terlaksananya sistem perpajakan yang demokratis[2] yaitu:

1. Partisipasi efektif warga; setiap warga Negara mempunyai kesempatan yang sama dan efektif untuk terlibat dalam pembuatan kebijakan perpajakan
2. Persamaan suara; setiap warga Negara memilki ruang untuk terlibat efektif untuk memberikan suara dalam pengambilan kebijakan perpajakan
3. Pemahaman yang cerdas; setiap warga Negara memiliki kesempatan yang sama dan efektif untuk mempelajari kebijakan-kebijakan alternatif yang dapat diterapkan
4. Pengawasan agenda; setiap warga memiliki kesempatan yang eksklusif untuk mengoreksi atau mendukung suatu kebijakan perpajakan.

Tuntutan terhadap pelaksanaan aspek-aspek tersebut, sejalan dengan kebijakan pemerintah yaitu desentralisasi. Kebijakan desentralisasi perlu diikuti dengan pemberian sumber-sumber penerimaan yang cukup agar tugas pemerintahan dapat dijalankan yang besarnya tergantung dengan pembagian kewenangan. Dalam penjelasan pasal 6 Undang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, disebutkan bahwa daerah diberikan hak untuk mendapatkan sumber keuangan yang antara lain berupa :

1. kepastian tersedianya pendanaan dari pemerintah sesuai dengan urusan pemerintahan yang diserahkan,
2. kewenangan memungut dan mendayagunakan pajak dan retribusi daerah,
3. hak untuk mengelola kekayaan daerah dan mendapatkan sumber-sumber pendapatan lain yang sah dan sumber-sumber pembiayaan.

Demokratisasi dan Desentralisasi Fiskal

Menurut paradigma lama, pajak hanyalah sebagai iuran wajib masyarakat kepada negara berdasarkan undang-undang yang dapat dipaksakan, tanpa imbalan atau kontraprestasi langsung. Sedangkan menurut paradigma baru Pajak tidak hanya sekedar dimaknai sebagai iuran wajib masyarakat kepada negara tetapi juga memandangnya sebagai suatu hak masyarakat. Masyarakat tidak lagi diposisikan sebagai penghutang tetapi sebagai pelanggan atau konsumen. Sehingga masyarakat berhak mendapatkan perlakukan yang baik serta mendapatkan pelayanan yang berkualitas melalui administrasi pajak yang mudah dan kemanfaatan untuk rakyat. Administrasi pajak yang mudah dan pelayanan publik yang baik, akan berdampak pada kepercayaan masyarakat dalam pembayaran pajak.

Sebagai perwujudan dari demokratisasi dan kebijakan desentralisasi, dan dalam rangka meningkatkan pelayanan kepada masyarakat serta kemandirian daerah, pemerintah pusat melakukan perluasan objek pajak daerah dan retribusi daerah dan pemberian diskresi dalam penetapan tarif, melalui Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Restribusi Daerah (UUPDRD). Kebijakan pajak daerah dan retribusi daerah dilaksanakan berdasarkan prinsip demokrasi, pemerataan dan keadilan, peran serta masyarakarat, dan akuntabilitas dengan memperhatikan potensi daerah.

Selama ini pungutan Daerah yang berupa Pajak dan Retribusi diatur dengan Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1997 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2000. Sesuai dengan Undang-Undang tersebut, Daerah diberi kewenangan untuk memungut 11 (sebelas) jenis Pajak, yaitu 4 (empat) jenis Pajak provinsi dan 7 (tujuh) jenis Pajak kabupaten/kota. Selain itu, kabupaten/kota juga masih diberi kewenangan untuk menetapkan jenis Pajak lain sepanjang memenuhi kriteria yang ditetapkan dalam Undang-Undang. Undang-Undang tersebut juga mengatur tarif pajak maksimum untuk kesebelas jenis Pajak tersebut. Terkait dengan Retribusi, Undang-Undang tersebut hanya mengatur prinsip-prinsip dalam menetapkan jenis Retribusi yang dapat dipungut Daerah. Baik provinsi maupun kabupaten/kota diberi kewenangan untuk menetapkan jenis Retribusi selain yang ditetapkan dalam peraturan pemerintah. Selanjutnya, peraturan pemerintah menetapkan lebih rinci ketentuan mengenai obyek, subyek, dan dasar pengenaan dari 11 (sebelas) jenis Pajak tersebut dan menetapkan 27 (dua puluh tujuh) jenis Retribusi yang dapat dipungut oleh Daerah serta menetapkan tarif Pajak yang seragam terhadap seluruh jenis Pajak provinsi.

Hasil penerimaan Pajak dan Retribusi diakui belum memadai dan memiliki peranan yang relatif kecil terhadap Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) khususnya bagi daerah kabupaten dan kota. Sebagian besar pengeluaran APBD dibiayai dana alokasi dari pusat. Dalam banyak hal, dana alokasi dari pusat tidak sepenuhnya dapat diharapkan menutup seluruh kebutuhan pengeluaran Daerah.

Oleh karena itu, pemberian peluang untuk mengenakan pungutan baru yang semula diharapkan dapat meningkatkan penerimaan Daerah, dalam kenyataannya tidak banyak diharapkan dapat menutupi kekurangan kebutuhan pengeluaran tersebut. Dengan kriteria yang ditetapkan dalam Undang-Undang hampir tidak ada jenis pungutan Pajak dan Retribusi baru yang dapat dipungut oleh Daerah.

Hampir semua pungutan baru yang ditetapkan oleh Daerah memberikan dampak yang kurang baik terhadap iklim investasi. Banyak pungutan Daerah yang mengakibatkan ekonomi biaya tinggi karena tumpang tindih dengan pungutan pusat dan merintangi arus barang dan jasa antar daerah.

Dengan perluasan basis pajak dan retribusi yang disertai dengan pemberian kewenangan dalam penetapan tarif tersebut, jenis pajak yang dapat dipungut oleh Daerah hanya yang ditetapkan dalam UUPDRD. Untuk Retribusi, dengan peraturan pemerintah masih dibuka peluang untuk dapat menambah jenis Retribusi selain yang telah ditetapkan dalam UUPDRD sepanjang memenuhi kriteria yang juga ditetapkan dalam Undang-Undang ini. Adanya peluang untuk menambah jenis Retribusi dengan peraturan pemerintah juga dimaksudkan untuk mengantisipasi penyerahan fungsi pelayanan dan perizinan dari Pemerintah kepada Daerah yang juga diatur dengan peraturan pemerintah.

Selanjutnya, untuk meningkatkan efektivitas pengawasan pungutan Daerah, mekanisme pengawasan diubah dari represif menjadi preventif. Setiap Peraturan Daerah tentang Pajak dan Retribusi sebelum dilaksanakan harus mendapat persetujuan terlebih dahulu dari Pemerintah. Selain itu, terhadap Daerah yang menetapkan kebijakan di bidang pajak daerah dan retribusi daerah yang melanggar ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi akan dikenakan sanksi berupa penundaan dan/atau pemotongan dana alokasi umum dan/atau dana bagi hasil atau restitusi.

Dengan diberlakukannya UUPDRD ini, kemampuan Daerah untuk membiayai kebutuhan pengeluarannya semakin besar karena Daerah dapat dengan mudah menyesuaikan pendapatannya sejalan dengan adanya peningkatan basis pajak daerah dan diskresi dalam penetapan tarif. Di pihak lain, dengan tidak memberikan kewenangan kepada Daerah untuk menetapkan jenis pajak dan retribusi baru akan memberikan kepastian bagi masyarakat dan dunia usaha yang pada gilirannya diharapkan dapat meningkatkan kesadaran masyarakat dalam memenuhi kewajiban perpajakannya.

Meskipun sebagian Pajak telah dilimpahkan ke Pemerintah daerah seperti PBB dan BPHTB, masih terdapat pajak yang ditangani instansi pemerintah pusat seperti PPN, PPh, Bea Materai Bea masuk dan Cukai. Dalam hal ini pemerintah pusat tetap memegang tiga unsur pokok sistem perpajakan mulai dari tax policy, tax law & tax administration. Untuk pajak yang dilimpahkan ke pemerintah daerah sebagian besar adminstrasinya dilimpahkan ke daerah, tetapi masih terdapat administrasi yang dikelola pemerintah pusat meskipun hasil pajaknya di berikan ke daerah seperti pajak rokok.

Pelimpahan kewenangan Pemerintah Daerah atas pengenaan Pajak Daerah dalam hal tax policy dan tax laws hanyalah pada sasaran-sasaran tertentu saja, tidak seluruhnya dilimpahkan ke daerah, namun untuk tax administration sepenuhnya diatur oleh pemerintah daerah kecuali Pajak Rokok. Misalnya pada penentuan tarif pajak, Undang-Undang mengatur batas-batas penentuan tarifnya, contoh Pajak Restoran dibatasi maksimal 10%. Peraturan pelaksanaanyapun (peraturan daerah/tax laws) tetap harus mendapat persetujuan pemerintah pusat, bahkan masih terdapat beberapa jenis pajak yang tax policy-nya ditentukan pemerintah pusat, misalkan penentuan Dasar Pengenaan Pajak dari Pajak Kendaraan Bermotor (PKB) ditetapkan oleh Menteri Dalam Negeri, Pajak Rokok oleh Menteri keuangan, Pajak Mineral Bukan Logam dan Batuan (PMBLB) dalam hal sulit ditentukan akan ditetapkan oleh Instansi yang membawahi pertambangan. Hal ini sesuai dengan prinsip Negara Kesatuan, bahwa kewenangan pemerintah daerah diperoleh dari pelimpahan kewenangan Negara. Berbanding terbalik dengan prinsip Negara federal, dimana Negara-negara bagian (states) bersepakat untuk membagi kewenangannya/mandat ke pemerintah federal dalam hal-hal tertentu.

[1] Irianto, Edi Slamet, Pajak Negara dan Demokrasi,2009

[2] Irianto, Edi Slamet, Pajak Negara dan Demokrasi,2009